Rente / 29.07.2019

Pro oder Contra: Hilft die Grundrente gegen Altersarmut?

Ein halbes Jahr, nachdem Bundesarbeitsminister Hubertus Heil (SPD) sein Konzept für die Grundrente vorgestellt hat, sorgen die Pläne auch unter Experten noch immer für Streit. Zwei wichtige Positionen – in jeweils zehn Thesen.

Bild zum Thema Pro und Contra Grundrente: Hände einer älteren Frau greifen in eine fast leere Geldbörse.

Die Fakten

Nach den Plänen von Bundessozialminister Hubertus Heil (SPD) sollen langjährig rentenversicherte Beschäftigte, die ganz oder überwiegend im Niedriglohnbereich gearbeitet haben, ab 2021 einen Zuschlag in der Rente bekommen – unabhängig davon, ob sie bedürftig sind oder nicht. Zudem sollen sie einen Freibetrag in Höhe von 25 Prozent der persönlichen Rente in der Grundsicherung erhalten. „Damit stellen wir in allen Fällen für langjährig Versicherte (d.h. für Beschäftigte mit mindestens 35 Versicherungsjahren, d. Red.) sicher, dass das Alterseinkommen oberhalb der Grundsicherung liegt“, heißt es in einem Begleitschreiben zum Entwurf des geplanten Gesetzes.

Und das sollen die Voraussetzungen für den Anspruch auf eine Grundrente sein:

Wie wird die Grundrente ermittelt?

Zugangsvoraussetzung für die Grundrente ist das Erreichen von mindestens 35 Jahren „Grundrentenzeiten“. Dies sind

  • Pflichtbeitragszeiten für versicherte Beschäftigung/Tätigkeit,
  • Pflichtbeitragszeiten aufgrund von Kindererziehung, Pflege und Antragspflichtversicherung von Selbständigen,
  • Rentenrechtliche Zeiten wegen des Bezugs von Leistungen bei Krankheit und Rehabilitation,
  • Berücksichtigungszeiten wegen Kindererziehung und Pflege.

Sind diese Zeiten mit wenigstens 0,24 Entgeltpunkten (EP) pro Jahr belegt, so fließen sie als sogenannte Grundrentenbewertungszeiten in die Durchschnittsberechnung ein. Liegt der Durchschnittswert dieser Entgeltpunkte bis 0,4 Entgeltpunkte (40 Prozent eines Durchschnittsverdienstes), werden höchstens 35 Jahre der in die Berechnung des Durchschnittswertes einbezogenen Grundrentenbewertungszeiten um diesen Durchschnittswert erhöht. Das bedeutet für diesen Zeitraum eine Anhebung auf das 2-Fache.


Pro und Contra

In einem Pro und Contra stellen wir die Positionen von zwei Rentenexperten gegenüber: Dr. Tim Köhler-Rama, der an der Hochschule des Bundes Fachbereich Sozialversicherung in Berlin Volkswirtschaftslehre und Ökonomie der Altersvorsorge lehrt, und Prof. Dr. Franz Ruland, Jurist und früher Geschäftsführer des Verbandes Deutscher Rentenversicherungsträger.

Pro (Dr. Tim Köhler-Rama)

1. Die Grundrente nach dem von Bundessozialminister Hubertus Heil vorgelegten Konzept knüpft konzeptionell an die bestehende ‚Rente nach Mindesteinkommen / Mindestentgeltpunkten’ an. Diese Regelung sorgt dafür, dass gering bezahlte Beschäftigungszeiten vor 1992 für die Rente um bis zu 50 Prozent aufgewertet werden – allerdings höchstens auf 75 Prozent des Durchschnittsverdiensts (= 0,75 Entgeltpunkte pro Jahr). Damit lässt sich die Grundrente als ein Element des sozialen Ausgleichs, das das Risiko der Lohndiskriminierung im Niedriglohnsektor kompensiert, charakterisieren.

2. Ein erheblicher Unterschied zwischen der Grundrente und den Plänen früherer Regierungen („Lebensleistungsrente“ – Ursula von der Leyen, CDU und „solidarische Mindestrente“ – Andrea Nahles, SPD) besteht darin, dass die Grundrente ungeachtet irgendeiner Bedürftigkeitsprüfung eine Aufstockung der Rentenansprüche aufgrund langjähriger Beitragszahlung vorsieht. Dies bedeutet eine Aufwertung des individuell erworbenen Versicherungsanspruchs, also eine tatsächliche rechtliche Besserstellung.

3. Bereits die ‚Rente nach Mindesteinkommen / Mindestentgeltpunkten’ war ein Erfolg. Zwölf Prozent aller Renten sind angehoben worden – zu 80 Prozent von (hinterbliebenen) Frauen, denen damit ein Ausgleich für die damals noch stärker als heute ausgeprägte Lohndiskriminierung gezahlt wurde.

4. Bedarfsgerechtigkeit im Rentensystem ist – genauso wie das Prinzip der Beitragsäquivalenz – ein konstituierendes Element des Rentensystems und resultiert aus sozialen Ausgleichsmechanismen im Zusammenhang mit der Absicherung von Lebensrisiken. Wenn infolge von Krankheit und Invalidität, Arbeitslosigkeit oder Pflegetätigkeiten Einkommensverluste drohen, kompensiert das Rentensystem zumindest teilweise den daraus drohenden Verlust an Rentenansprüchen.

5. Heils Vorschlag verfolgt – im Gegensatz zu anderen Grundrentenmodellen – nicht primär das Ziel der Armutsvermeidung. Vielmehr geht es im Kern um den Ausgleich von Lohndiskriminierung. Indem die langjährige Beitragszahlung im Niedriglohnsektor rentenrechtlich bessergestellt wird, erhält ein geringer Verdienst rentenrechtlich Anerkennung als soziales Risiko. Es geht daher an der Sache vorbei, wenn dem Vorschlag vorgeworfen wird, dass nur 1 Prozent der Versicherten mit 35 Versicherungsjahren Grundsicherungsleistungen beziehen.

6. Das Problem der ansteigenden Altersarmut liegt auch im vergleichsweise niedrigen Rentenbeitrag. Mit 18,6 Prozent liegt er viel niedriger als in der Vergangenheit prognostiziert, weil die wirtschaftliche Entwicklung und die Einnahmen der Rentenversicherung sich deutlich positiver als erwartet entwickelten. Dennoch hat sich das Verhältnis des Sozialhilfebedarfs zur Netto-Standardrente seit 2002 sukzessive verschlechtert. Die Folge: Wer 70 Prozent des Durchschnittsverdienstes erzielt, benötigt heute rund 40 Jahre, um einen Rentenanspruch in Höhe der Sozialhilfe zu erlangen. Vor rund 15 Jahren waren es noch 32 Jahre. Immer häufiger liegen heute die Zahlbeträge der Altersrenten deshalb kaum noch oberhalb der Grundsicherung.

7. Diese Zahlen sind nicht nur ein Indiz für eine Unterfinanzierung des staatlichen Rentensystems, sondern sie gefährden die Akzeptanz und Legitimation des Pflichtversicherungssystems und stellen zugleich den Grundgedanken der Statussicherung infrage, weil sie die relative Entwertung der im Rentensystem erworbenen Leistungsansprüche widerspiegeln. Seit Anfang der 2000er-Jahre bleiben die Renten hinter der allgemeinen Lohnentwicklung und der Entwicklung des Sozialhilfebedarfs zurück. Auf diese Weise konvergieren die Sozialversicherungsansprüche aus dem Rentensystem im Ergebnis sukzessive mit den Fürsorgeleistungen aus dem Steuer-Transfer-System.

8. Besser als der Begriff „Grundrente“ passt zu dem Vorschlag von Heil daher tatsächlich der umstrittene Begriff „Respektrente“, denn grundsätzlich kollidiert die Grundrente nicht mit dem Prinzip der Beitragsäquivalenz, weil sie an die individuelle Vorleistung in Form der erworbenen Entgeltpunkte anknüpft. Nicht der Respekt im Sinne der menschlichen Würde begründet hier einen Anspruch, sondern die konkrete langjährige Beitragsleistung in dem Rentensystem, das für sehr viele Menschen das einzige Sicherungssystem zur Vermeidung von Altersarmut darstellt.

9. Die Voraussetzung einer 35-jährigen Versicherungszeit ist nicht willkürlich: Das Rentenrecht kennt an vielen Stellen eine bestimmte Zahl von Versicherungsjahren als Voraussetzung für eine Rentenanwartschaft, die zu Auszahlungen führt. Selbst für den Bezug einer Erwerbsminderungsrente ist in der Regel eine fünfjährige Versicherungszeit notwendig. Deshalb ist die Grundrente in der Konzeption von Hubertus Heil eine Gegenleistung für eine Vorleistung.

10. Die rentenpolitische Grundfrage heute lautet: Soll die gesetzliche Rentenversicherung Mindestsicherungselemente stärken, oder soll eine bedürftigkeitsgeprüfte Mindestsicherung innerhalb des Rentensystems eingeführt werden? Letzteres würde das staatliche Rentensystem weiter schwächen, weil der Prozess der „systemischen Verschmelzung“ dadurch nicht aufgehalten würde. Sozialstaatliche Vorsorge sollte ermöglichen, die Bürger in ein möglichst hohes gesetzliches Sicherungsniveau einzubinden, um ihnen auch im Alter einen angemessenen Lebensstandard zu gewährleisten. Hierzu sind neben einer Aufstockung niedriger Einkommen für die Rente ein ausreichend hohes Rentenniveau und eine allgemeine Versicherungspflicht in der zweiten oder dritten Säule notwendig.

Contra (Prof. Dr. Franz Ruland)

1. Auch dieser Vorschlag wird scheitern. Die Grundrente ist ungeeignet, Altersarmut zu bekämpfen. Sie setzt 35 Jahre Versicherungspflicht voraus. Von denen, die so lange versichert waren, bezog nach Zahlen der Bundesregierung 2016 nur ein Prozent ergänzend Leistungen der Sozialhilfe; 99 Prozent brauchten sie nicht. Die Grundrente erhielten also fast nur Versicherte, die nicht bedürftig sind.

2. Wer Hilfe braucht, bekäme sie nicht. An der Hürde der 35 Jahre werden viele Beschäftigte im Niedriglohnbereich scheitern, ebenso die meisten Erwerbsminderungsrentner, Versicherte, die abwechselnd abhängig beschäftigt beziehungsweise selbstständig waren, Langzeitarbeitslose, die nach dem Auslaufen des Arbeitslosengeldes nicht mehr versichert werden, und viele Alleinerziehende.

3. Die Grundrente stellt nicht sicher, dass die, die, wenn auch unzureichend, vorgesorgt haben, im Alter mehr haben, als die, die jede Vorsorge unterlassen haben. Das tut sie nur bei denen, die 35 Jahre versichert waren. Diese Voraussetzung ist willkürlich und bleibt es auch, wenn „der Übergang“, wie Hubertus Heil nun andeutet, etwas „fließender“ gestaltet würde. Warum nicht 45 oder 40 Jahre, wie sie in den Vorgängermodellen gefordert wurden? 35 Jahre sind keine volle Versicherungsbiografie. Muss sich andererseits Vorsorge nicht auch für denjenigen lohnen, der 34 oder 30 Jahre lang beschäftigt war? War das in Vollzeit, hat er eine respektablere Lebensleistung erbracht, als jemand, der 35 Jahre lang nur etwas mehr als geringfügig beschäftigt war, aber mit der Grundrente eine insgesamt höhere Altersleistung erhalten soll.

4. Der Vorschlag ist verfassungswidrig. Es gibt seit 2018 in der Sozialhilfe einen Freibetrag für Altersvorsorge. Von Lebensversicherungen und Betriebsrenten bleiben bis zu 212 Euro (2019) monatlich ohne zeitliche Voraussetzung anrechnungsfrei und erhöhen so die Grundsicherung. Gesetzlich Versicherten steht dieser Freibetrag nicht zu. Heil sieht zwar auch für sie einen Freibetrag bei der Grundsicherung vor, aber nur für die mit mehr als 35 Jahren Versicherungspflicht. Die Benachteiligung der Pflichtversicherten mit kürzerer Versicherungsdauer ist mit dem Grundgesetz nicht zu vereinbaren.

5. Heils Vorschlag ist ungerecht, weil die Grundrente keine Bedürftigkeit voraussetzt. Zusätzliche Einkünfte des Versicherten und das Einkommen des Ehegatten sollen nicht angerechnet werden. Deshalb würden viele Personen sie bekommen, die sie nicht brauchen. Über die wirtschaftliche Gesamtsituation sagt die Höhe der Rente nur wenig aus. Allein auf sie waren 2016 nur 48 Prozent der Rentner und 69 Prozent der Rentnerinnen angewiesen. Bei allen anderen kamen weitere Einkünfte hinzu, etwa Erwerbseinkommen oder Leistungen der betrieblichen oder privaten Vorsorge oder aus Vermögen. 44 Prozent der Geringverdiener ohne beruflichen Ausbildungsabschluss hatten eine zusätzliche Altersversorgung, bei einem Monatseinkommen bis 1.500 Euro waren es über 53 Prozent. Alleinstehende Männer mit einer Rente zwischen 500 und 750 Euro monatlich hatten 2016 ein Haushaltseinkommen von knapp 1.400 Euro, Frauen eines von 1.280 Euro. Über 20 Prozent der Frauen bezogen neben der eigenen Rente eine Witwenrente. Auch eine niedrige Rente aus einer Teilzeitbeschäftigung ist kein Indiz einer Bedürftigkeit. Entscheidend ist die Summe des Einkommens beider Ehegatten.

6. Heils Vorschlag verschleudert, weil er anderes Einkommen nicht berücksichtigt, zu viel Geld. Das ist denen gegenüber, die die Grundrente zu bezahlen haben, nicht zu verantworten. Sie könnte 2019 maximal eine Rente von 300 Euro auf 897 Euro aufstocken und 597 Euro betragen. Sie hätte dann einen Beitragswert von rund 135.000 Euro. Der Rentner, der seine Rente von 900 Euro beitragsfinanziert hat, würde zu Recht fragen, warum er die hohen Beiträge gezahlt hat, wenn er die gleiche Leistung großenteils hätte umsonst bekommen können, und die Grundrente des anderen auch noch mitbezahlen muss. Dies wäre ein nicht zu unterschätzender Anreiz, nur das Minimum an Arbeit legal zu erbringen und den Rest schwarz, denn jeder Euro Verdienst mehr mindert die Grundrente.

7. Der Vorschlag ist, auch weil er auf die Bedürftigkeitsprüfung verzichtet, zu teuer. Das Ministerium rechnet mit rund fünf Milliarden Euro, Wirtschaftsforscher mit deutlich mehr. Zu berücksichtigen ist, dass die Grundrente in das EU-Ausland exportiert werden muss und Versicherungszeiten im EU-Ausland auf die 35 Jahre anzurechnen sind. Das wird sich herumsprechen. Auch werden in den nächsten Jahren deutlich mehr Renten zugehen.

8. Die SPD will die Grundrente aus Steuern finanzieren. Bei den Vorgängermodellen haben sich die Sozialpolitiker damit nicht durchsetzen können. Vermutlich wird, wenn Heils Modell überhaupt so weit kommt, es vergleichbar ablaufen und die Rentenversicherung belastet werden. Beamte, Abgeordnete, Selbstständige und Einkommen oberhalb der Beitragsbemessungsgrenze und aus Vermögen brauchten sich an diesen Kosten wieder einmal nicht zu beteiligen.

9. Wegen des demografischen Wandels kommen auf die Rentenversicherung erhebliche Mehrbelastungen zu. Daher wäre es notwendig, ihr keine neuen Belastungen aufzubürden. Gleich, wer die Kosten der Grundrente zu tragen hat, ordnungspolitisch richtig müssten es die Steuerzahler sein, bezahlen müssen es vor allem die nachfolgenden Generationen. Sie fordern zu Recht, die Kosten in Grenzen zu halten.

10. Heils Vorschlag ist auch deshalb abzulehnen, weil es eine gerechtere und billigere Lösung gibt. Der in der Sozialhilfe eingeführte Freibetrag für Altersvorsorge, der ohnehin gleichheitswidrig nur denen zugute kommt, die eine freiwillige, private oder betriebliche Rente beziehen, sollte auch für gesetzliche Renten gelten, eventuell in der Höhe modifiziert. Das würde allen Rentnern helfen, vor allem auch Frauen, und nicht, wie bei der Grundrente, nur langjährig Versicherten. Es wäre ein wirksamer, zielgenauer Ansatz gegen Altersarmut.

Weitere Informationen

archiv.wirtschaftsdienst.eu
Analyse des Grundrentenkonzepts von Arbeitsminister Hubertus Heil (SPD) durch Ex-Rentenversicherungs-Chef Prof. Franz Ruland

archiv.wirtschaftsdienst.eu/erwiderung/
Die Gegenposition von Rentenexperte Tim Köhler-Rama (Hochschule des Bundes, Berlin) und erneute Replik von Franz Ruland – kostenpflichtig

portal-sozialpolitik.de
Referentenentwurf des Bundesarbeitsministeriums (BMAS) für ein Gesetz zur Grundrente (PDF)

Autorenbild

Autor

Stefan Thissen